La " politique Volcker "

Durant son mandat, Jimmy Carter, pour stimuler le développement industriel, avait maintenu un taux d’intérêt faible, ayant pour objectif de maintenir un taux de change relativement faible du dollar (faciliter l’exportation de marchandises, limiter l’exportation de capitaux). Quand Carter nomme Volcker à la direction de la FED (juillet 1979), celui-ci décide d’inverser la politique monétaire américaine : il relève le taux d’intérêt et, de là, le taux de change du dollar.

Les objectifs de cette nouvelle politique sont : lutter contre l’inflation et stopper le processus de dépréciation du dollar par rapport aux autres devises. Pour cela, la FED décide du relèvement du taux d’escompte à un niveau record (12 %) et de l’obligation des réserves obligatoires que doivent constituer les banques auprès de la FED. Par ailleurs, la mission prioritaire de l’intervention des autorités monétaires change de sens. Elle n’est plus de régulariser l’évolution des taux d’intérêt, mais de limiter quantitativement l’expansion de la masse monétaire. Cette politique monétariste sera encore rendue plus rigoureuse en 1981.

La pénurie de liquidités intérieures résultant de cette politique fait encore monter, mécaniquement cette fois, les taux d’intérêt américains ; ces taux d’intérêt élevés, en attirant les capitaux étrangers, entraînent une très forte appréciation du dollar.

Il faut souligner que ce changement de la politique américaine ne relève pas d’une péripétie extérieure à la crise, il participe de cette crise. Du fait de l’instabilité généralisée de l’économie mondiale, les " fondamentaux " (réels) influent désormais moins sur les taux de change que les mouvements de capitaux ; ce n’est donc plus en fonction de l’équilibre interne (réel) que l’on fixe le taux d’intérêt, on le manipule selon le taux de change désiré.

 

 

 

 

Le résultat de la politique Volker est le relèvement du taux d’intérêt et, de là, celui du taux de change du dollar : le taux d’intérêt nominal à court terme saute de 7,4 % en 1978 à 14 % en 1981, le taux à long terme de 7,9 à 12,9. Le taux de change du dollar (en Ecu) s’élève de 29,9 % entre 1978 et 1982, de 66,9 % entre 1978 et 1985 (contre le franc, le taux de change du dollar avait régressé de plus de 20 % entre 1969 et 1980, il progresse de plus de 100 % entre 1980 (4,5 F) et 1985 (10,5 F). Une partie importante de la dette était souscrite à taux variable, et libellée en dollar : le renversement de la politique américaine bouleversait donc radicalement les données de la dette.

Cette décision est d’autant plus malencontreuse qu’elle survient au moment où s’accumulent de graves difficultés pour les pays endettés :

– extinction des premiers délais de grâce ;

– réduction des importations des pays centraux (entre 1979 et 1981, l’Europe les a réduites de 3,8 %, les Etats-Unis de 5,2 %, le Japon de 8,3 %) ;

– réduction de l’inflation qui s’amorce au Centre (qui va peser sur les recettes d’exportations des pays périphériques) et que viendra rapidement renforcer la chute du cours des matières premières qui commence avec la baisse du prix du pétrole.

C’est avec le Mexique que commence la série des crises qui vont révéler l’impasse à laquelle devait nécessairement conduire la stratégie d’endettement. En juillet 1982, le Gouverneur de la Banque du Mexique — celui-là même dont il a été question plus haut — est contraint de déclarer que son pays ne peut plus payer ses échéances. C’est " le coup de tonnerre dans un ciel serein " et la décision ne sera rendue publique que le 16 août. Entre temps, la Banque des Règlements Internationaux a pris avec les principaux créanciers du Mexique les dispositions indispensables pour éviter la panique bancaire. Il n’a été question à aucun moment d’un moratoire sur la dette mexicaine. Comme si la BRI avait oublié que, 15 ans plus tôt, elle avait accepté que l’Angleterre gèle, ou ne reconnaisse pas, ses dettes. En quelques semaines, ce même été, plusieurs dizaines de pays, dont les plus grands débiteurs (Argentine, Brésil, Chili, Vénézuela, Nigeria), font de même. Le FMI, comme toutes les autres autorités financières publiques et privées, nationales ou internationales, n’avait jamais envisagé ce qui est en train de se produire, surtout pas au Mexique, dont le " rating " était le plus élevé. Prises de court, toutes ces institutions n’imaginent pas qu’il s’agit de bien autre chose que de simples problèmes de trésorerie, qu’une véritable crise de solvabilité vient de commencer et qu’elle n’est pas près de s’achever.

c – Il faut immédiatement faire mention ici de conséquences très graves qui vont résulter du comportement des banques dans cette situation qu’elles n’avaient pas anticipée. En effet on passe généralement sous silence la brutalité avec laquelle elles ont suspendu les prêts quand les pays endettés se sont révélés incapables de payer les échéances. Préoccupées d’abord et avant tout de leurs intérêts — en 1980, la moitié du profit des banques américaines provient de l’endettement des Périphéries — elles ont arrêté sur le champ tout nouveau versement d’argent frais, ce qui signifie que les pays ont dû interrompre la réalisation d’investissements qu’ils avaient étalés dans le temps comme la construction d’infrastructures ou l’équipement des usines ou des hôpitaux. L’arrêt de tout versement n’a pas seulement empêché l’achèvement des chantiers, il a rendu inutiles les travaux antérieurs, conduisant ainsi à un gaspillage d’argent insensé... alors même que les banques maintenaient au titre de la dette tous les versements qui avaient été effectués, évidemment !

 

4 – La " stratégie internationale " de la dette après 1982

Il y a quelque abus de langage à parler de stratégie internationale de la dette si le terme de stratégie signifie bien " art de coordonner des actions et de manœuvrer pour atteindre un but " (Larousse) mais c’est ainsi qu’on désigne généralement les mesures, voire les plans d’action mis en place pour gérer le problème de la dette après la cessation de paiements mexicaine. Il est d’autant plus douteux de prétendre que les organisations financières internationales, et d’abord le FMI, ont effectivement cherché à résoudre le problème de l’endettement des pays périphériques que le principal résultat de la dite stratégie sera l’amplification de la " globalisation financière ".

 

4.1 – L’évolution des méthodes de gestion de la dette

Le traitement de la crise mexicaine de juillet relevait plus du réflexe de sauvetage (de leurs intérêts pour ce qui concerne les banques, du système financier international pour ce qui concerne le FMI) que de la réflexion. Si une certaine " rationalisation " de l’action a ensuite été recherchée, sa philosophie s’est quand même inscrite dans le droit fil de la stratégie initiale d’endettement : valoriser les capitaux prêtés, c’est-à-dire obtenir le remboursement de la dette. Après 1982 comme avant, l’impossibilité de ce remboursement a continué à être ignorée. La conséquence en a été l’échec de la plupart des plans d’action ou plus exactement la nécessité de réviser en permanence les méthodes de gestion de la dette (a), la seule constante étant la discipline d’ajustement imposée aux pays endettés (b).

a – C’est dans l’urgence et au cas par cas qu’ont été prises les premières mesures pour traiter le problème de l’endettement. Comme on l’a déjà dit, il n’a pas un instant été question de geler ou d’annuler les dettes. Pour surmonter les difficultés du pays endetté à régler le service de sa dette on a simplement organisé un report des remboursements de capital arrivant à échéance. Ce sont les accords de réechelonnement qui font entrer en scène les clubs de créanciers (Club de Paris et Club de Londres décrits dans les encadrés ci-dessus). Reste que le pays endetté doit se mettre en mesure de maintenir les versements d’intérêts et donc engager une politique qui lui permette de dégager les ressources en devises nécessaires. Il ne peut éviter échapper à la mise en œuvre de cette politique d’ajustement — qui doit réduire les importations et accroître les exportations — car celle-ci conditionne l’ouverture de crédits au FMI (les dites facilités d’ajustement) et que ce soutien du FMI est lui-même la condition exigée par les clubs de créanciers pour accepter un rééchelonnement.

Compte tenu du refus total des banques de servir de nouveaux prêts, cette première manière de traiter le problème ne pouvait pas être très performante. Si les soldes commerciaux se sont relativement améliorés dans les pays contraints à l’ajustement, leur conjoncture économique s’est, elle, dégradée, le taux de croissance économique passant bien en dessous du taux de croissance démographique. La dette a continué à croître et les ratios d’endettement ne se sont pas améliorés. C’est dans ce contexte qu’en 1985 le secrétaire d’Etat américain, J. Baker, a proposé de nouvelles mesures pour redresser la situation. La croissance économique étant finalement la condition pour que les pays endettés en difficulté puissent continuer à rembourser leur dette, il faut la stimuler : ce sera l’objet des programmes d’ajustement structurel. Ceux-ci devront être soutenus par les organisations financières internationales — c’est l’entrée en scène de la Banque Mondiale aux côtés du FMI — et également par les groupes créanciers qui ne doivent plus refuser l’apport de crédits nouveaux. Comme les pays endettés réunis dans le Groupe de Carthagène l’avaient immédiatement fait remarquer, les propositions du plan Baker n’étaient pas en mesure de relancer la croissance puisqu’elles sous-estimaient le poids réel de la dette sur l’économie des pays et qu’elles ignoraient les facteurs de l’environnement international dont dépendaient la redressement de leur situation (niveau des taux d’intérêt, dégradation des termes de l’échange, protectionnisme du Centre). Les réticences et même le refus des banques de souscrire aux propositions Baker, puis l’effondrement du prix du pétrole ont pratiquement tué dans l’œuf cette nouvelle stratégie. Il n’en sortira finalement que la mise en place de programmes d’ajustement structurel, ces fameux PAS qui alourdiront encore les conséquences de la gestion internationale de la dette sur les pays concernés.

Le Plan Brady qui voit le jour en 1989 confirme les PAS comme instrument de redressement de la situation des pays endettés mais il infléchit la stratégie à l’égard de la gestion de la dette. L’objectif affiché est maintenant de parvenir à une réduction de la dette ou du service de la dette et de mobiliser dans ce sens les banques qui se sont jusqu’ici refusé à apporter de l’argent frais et ont commencé à provisionner les créances douteuses. Le FMI et la Banque Mondiale s’engagent à soutenir la mise en œuvre de formules nouvelles de restructurations de la dette (du type rachats de créances, échanges de créances anciennes contre des obligations nouvelles gagées par des actifs, échanges de créances anciennes contre de nouvelles obligations de même valeur nominale, mais assorties d’un taux d’intérêt réduit). Les accords de type Brady doivent en principe faciliter la participation des banques à ces opérations de rachat ou de conversion de la dette mais ceci ne va pas sans coût pour le débiteur. Ainsi dans le cas du Mexique — toujours en difficulté malgré le plan Baker — le plan Brady a consisté à proposer trois options aux quelques 400 banques créancières : 1 – réduire l’encours de leurs créances de 35 % en échange d’une garantie sur le principal et de convertir ce montant en obligations sur le Trésor mexicain à 30 ans d’échéance ; 2 – réduire les intérêts sur leurs créances à 6,25 % et convertir le montant de leur encours également en obligations du Trésor mexicain à trente ans d’échéance ; 3 – mettre régulièrement de l’argent frais à disposition du Mexique. La réticence de la plupart des banques à s’engager dans le programme a obligé le gouvernement mexicain à acheter des Bons du Trésor américain en garantie des obligations qu’il leur proposait. A ce coût non prévu de l’accord, s’ajoutait celui de l’argent frais que le Mexique devait se procurer ailleurs puisque le choix des banques s’est massivement porté sur les deux premières options. La crise des paiements qui est survenue à nouveau en 1994 au Mexique confirme que le dispositif Brady n’apportait qu’une réponse provisoire.

Comme le plan Baker, le plan Brady n’est en fait pas parvenu à s’imposer. Le nombre des accords de ce type — du reste sensiblement différents selon les pays — n’atteint même pas la dizaine. Si, par là, ont été inaugurées d’autres formules de gestion de la dette que le rééchelonnement, cela a surtout contribué à renforcer l’emprise de la finance internationale sur la gestion des créances. Le développement du marché secondaire de la dette des pays périphériques qu’il a favorisé, a plus servi la restructuration des créances des banques commerciales que la réduction de l’endettement.

La fin des années 80 est le moment de la recherche d’un " second souffle " pour la stratégie internationale de la dette. A côté du plan Brady, le plan Myazawa (du nom de son auteur, le ministre des Finances du Japon) ou le plan Mitterrand avancent aussi des formules pour réduire la dette commerciale. Avant lui, le sommet des principaux pays industrialisés avait retenu l’idée d’alléger la dette officielle. A Toronto, en 1988, le G7 avait en effet préconisé des mesures au profit des pays africains à faible revenu. Le Club de Paris devait dorénavant accorder à ces pays des conditions particulières de rééchelonnement (réduction du taux d’intérêt sur le montant rééchelonné, allongement du délai de grâce et de l’échéance, remise éventuelle de dette sur ce montant).

b – C’est à ce problème de l’endettement des pays les plus pauvres que la stratégie internationale de la dette a fini par se cantonner dans les années 90, laissant le reste aux clubs de créanciers et surtout aux marchés financiers. De sommet en sommet (Londres 1991, Naples 1994, Lyon 1998) les pays industrialisés ont élargi les facilités offertes aux pays les moins avancés en ce qui concerne le rééchelonnement de leurs dettes, même si les conditions à remplir pour en bénéficier sont toujours restées restrictives, en particulier en ce qui concerne la réduction du stock de la dette. Il faut bien dire que c’était là une générosité à peu de frais : les statistiques sur les annulations de dette montrent la faiblesse des sommes en jeu ; et dans bien des cas la probabilité d’un remboursement était sans doute très proche de zéro... Ceci étant, sans la pression de l’opinion publique ou d’organisations comme la CNUCED, ces mesures en faveur des pays les plus pauvres n’auraient sans doute pas été prises.

N’oublions pas toutefois qu’au moment où le Club de Paris commence à admettre un traitement concessionnel des créances de ses membres sur les pays les plus pauvres, ce n’est pas cette dette bilatérale qui est la source majeure des problèmes de ces pays mais leur dette multilatérale. Accumulée à l’occasion des multiples rééchelonnements — puisque tout rééchelonnement implique un accord préalable avec le FMI et un crédit initial de celui-ci — et des programmes d’ajustement structurel, la dette multilatérale a fini par représenter une part non négligeable de leur dette. Elle est en outre non rééchelonnable et si son service n’est pas assuré le pays perdra ses droits de membre, et du même coup la possibilité de tout nouveau rééchelonnement. Il faudra attendre 1996 pour qu’après beaucoup de discussions le FMI et la Banque Mondiale acceptent d’envisager que les créances qu’ils détiennent sur les pays les plus pauvres puissent être traitées à égalité avec les autres créances. Cela pourra commencer à se faire dans le cadre d’un nouveau programme d’action — l’Initiative PPTE (pays pauvres très endettés) — qui va devenir la grande affaire de la fin du siècle.

L’Initiative PPTE est un programme décidé par le FMI et la Banque Mondiale qui doit fournir aux pays pauvres lourdement endettés (dette / export de l’ordre de 200-250 %, service de la dette / export de l’ordre de 20-25 %) " une aide exceptionnelle qui leur permette de ramener leur dette extérieure à un niveau tel qu’ils puissent assurer son service grâce à leurs recettes d’exportation et aux flux d’aide et de capitaux ". Le dispositif mis en place est extrêmement sophistiqué et sélectif. Alors qu’une quarantaine de pays rentrent dans la catégorie PPTE, le FMI et la Banque n’avaient encore, en juin 99, accepté d’examiner que le cas de 12 pays, dont 7 seulement avaient été jugés admissibles et seuls 2 d’entre eux étaient en train d’atteindre le bout du processus ! Il s’agit effectivement d’une véritable course d’obstacles : le candidat doit commencer par obtenir, à la fois un rééchelonnement devant le Club de Paris aux conditions de Naples, les mêmes avantages auprès de ses autres créanciers et le soutien des institutions multilatérales pour son programme d’ajustement structurel ; après une période de mise à l’épreuve (trois années pour tester la persévérance du pays dans l’effort d’ajustement et la mise en œuvre de réformes structurelles !), une deuxième étape s’ouvre qui le renvoie devant le Club de Paris et ses autres créanciers pour obtenir une réduction à des conditions plus concessionnelles que celles de Naples ; enfin, s’il a continué à être un bon élève en matière d’ajustement, ses créanciers décideront de prendre les mesures nécessaires pour ramener sa dette à un niveau soutenable, c’est-à-dire de la réduire juste assez pour qu’il puisse désormais verser régulièrement les sommes qu’il doit au titre du service sa dette ! Le premier " lauréat ", l’Ouganda, aura ainsi obtenu une réduction de dette de 80 millions de dollars, ce qui équivaut au 1/5 du service de la dette qu’il va verser dans les 9 années à venir !

On comprend que des groupes très divers (des ONG, des Eglises, la CNUCED et aussi des gouvernements) aient critiqué cette " usine à gaz " et réclamé des modifications du dispositif pour qu’il puisse effectivement contribuer à l’allègement de la dette des pays les plus pauvres. Le G7 lui-même est allé dans ce sens lors de sa réunion de Cologne en juin 99. Finalement le FMI et la Banque Mondiale ont approuvé lors de leur dernière Assemblée annuelle à Washington une série de propositions destinées à " renforcer " l’Initiative, c’est-à-dire offrir à ces pays un allégement plus large, plus important et plus rapide de leur dette. Mais les pays éligibles devront toujours faire d’abord la preuve de leur bonne volonté en matière d’ajustement structurel !

 

 

 

Le Club de Paris

Il réunit les représentants des gouvernements des pays endetteurs. C’est un groupe informel, mais organisé, créé dans les années cinquante pour renégocier la dette de l’Argentine et réactivé dans les années quatre-vingt.

Ce " Club " renégocie la dette publique*, ce qui aboutit à un refinancement (nouveau prêt à moyen terme permettant de rembourser la dette exigible, et donc se substituant à elle) ou à un rééchelonnement (restructuration du calendrier des échéances).

Les modalités et le cadre des négociations sont fondamentaux :

– ainsi, le débiteur doit obtenir d’abord un accord du FMI et un crédit de celui-ci ; ensuite, la dette publique est négociée en une seule fois au Club de Paris ;

– les pays débiteurs, malgré leur demande de négocier dans le cadre du système des Nations Unies ou, à la rigueur, de manière bilatérale, ont été contraints de négocier un par un ; en revanche les créanciers, tous pays de l’OCDE, sont réunis pour faire face à chaque débiteur et se mettent d’abord d’accord, à l’unanimité, sur les principes généraux, puis des accords bilatéraux sont signés.

Ainsi, les débiteurs ne peuvent pas profiter de leur expérience mutuelle, ni dégager une attitude commune à l’égard des prêteurs.

A partir du sommet du G7, à Naples, en 1994, des procédures de réduction d’une partie des dettes publiques peuvent être mises en œuvre, sans modifier la procédure décrite ci-dessus.

* Une partie de la dette, celle qui correspond à des prêts pour l’aide publique au développement peut échapper à ce cadre.

 

 

 

Le Club de Londres

Les banques privées créancières s’y réunissent pour renégocier la dette privée. Les conditions de négociation y sont analogues à celles du Club de Paris :

– l’accord du FMI et l’ouverture d’un crédit par celui-ci restent des préalables ; la renégociation ne peut porter que sur les paiements venant à échéance pendant la période où le FMI maintient sa couverture ;

– les plus grandes banques créancières sont solidairement présentes devant chaque créancier, qui se présente isolé. Le nombre important de banques engagées (500 ou 1000 pour un pays gros débiteur) les conduit à désigner un comité des banques créancières les plus engagées, qui procède comme chef de file. Il y a alors cartellisation des créanciers face à l’isolement du débiteur (qui doit alors affronter des documents volumineux et d’une complexité juridique immense).

 

 

 

 

Les annulations partielles de dette

 

1 – sont globalement faibles

(en millions d’US $)

 

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

Rappel : total de la dette

1 443 944

1 524 045

1 592 981

1 747 780

1 899 065

2 042 783

2 095 428

réduction de l’encours

dont :

annulation du principal

annulation d’intérêt

à l’occasion de renégociation

40 728

12 642

2 890

25 196

12 282

6 172

631

5 479

19 158

2 378

298

16 482

9 476

2 460

308

6 708

21 690

7 695

697

13 298

7 720

2 598

1 001

3 921

18 331

5 935

1 856

10 540

annulation en % du total

2,8

0,8

1,2

0,5

1,1

0,4

0,9

p. m. : montant rééchelonné

79 516

45 972

58 300

64 458

91 685

32 740

29 324

rééchelonné en % du total

5,5

3,0

3,7

3,7

4,8

1,6

1,4

 

2 – sont partiales

Elles sont parfois distribuées en récompense d’un " bon comportement " politique. Ainsi, l’Egypte, (mais ce n’est pas le seul pays dans ce cas), qui se rapproche des pays des Centres lors de la guerre du Golfe, se voit accorder des remises significatives de sa dette. En 1990, l’annulation de 13 057 millions de $, soit environ 40 % de l’encours total ; en 1991 l’annulation ne porte que sur 1 011 millions de $, mais le rééchelonnement atteint 16 607 millions de $, soit la moitié de la dette restante.

 

3 – sont conditionnelles

Les pays les plus endettés ont pu bénéficier d’un allégement au titre des dispositifs mis en place à cet effet, si et seulement si, leur situation répondait à certains critères et s’ils acceptaient de se plier à certaines exigences au premier rang desquelles on trouve, bien sûr, les politiques et les réformes qui constituent la base des programmes d’ajustement structurel. L’Initiative PPTE donne une bonne idée de la rigueur de ces conditions : 3 ans après son lancement, il n’y avait que trois pays qui avaient réussi à franchir toutes les étapes et effectivement obtenu un allégement de leur dette (Ouganda, Bolivie, Guyana).

 

 

 

 

 

 

4.2 – De la gestion de la dette

à la " globalisation financière "

La " crise de la dette " a été un événement décisif, un tournant dans l’histoire récente de l’économie mondiale, l’entrée dans ce qu’on nomme, non sans quelque ambiguïté, la " globalisation financière ", une cause décisive de l’accélération du processus de mondialisation, pour trois raisons au moins :

1 – en 1982, le monde a profondément changé : si, d’un côté, le déficit extérieur des Etats-Unis n’a pas cessé d’élargir le volume des liquidités, de l’autre, les banques qui les détiennent ne peuvent plus les valoriser par l’endettement, comme dans les années antérieures, car il n’y a plus d’autre agent susceptible d’être " endetté ". La seule issue est donc de les faire circuler sur le marché financier : il va connaître une expansion fulgurante ;

2 –  la dette des pays périphériques constitue une énorme masse de créances, pour la plupart détenues par les banques qui mettent en oeuvre des techniques de plus en plus sophistiquées pour les valoriser, au fur et à mesure qu’il devient plus évident qu’elle ne pourra jamais être remboursée : le marché financier connaît un nouvel élargissement ;

3 – l’extension du marché financier, l’accélération des mouvements de capitaux qui en résulte modifient le fonctionnement de l’économie réelle sous quatre aspects :

– les liquidités se valorisent d’autant mieux que les mouvements de capitaux sont libres : on le justifie en affirmant " le marché assure l’allocation optimale des ressources ", mais sans négliger la menace : si un pays limite ses mouvements de capitaux, ceux-ci le quitteront, son taux de change s’effondrera, il sera ruiné ; ou, si la dette publique s’accroît trop vite aux yeux du " marché ", celui-ci sanctionnera l’Etat concerné. Ainsi, sont à la fois établis le pouvoir des " marchés " sur les Etats et la soumission de ceux-ci à ceux-là ;

– les mouvements de capitaux accroissent encore la volatilité des taux de change ; les taux d’intérêt, fixés par les Etats pour stabiliser le taux de change au niveau désiré, sont déstabilisés à leur tour ; les produits de base et les matières premières deviennent des niches servant de refuge aux capitaux en difficulté sur l’un ou l’autre des marchés financiers, leur prix est encore plus imprévisible que d’habitude (en 1993, le marché obligataire des Etats-Unis subit une crise, les capitaux se réfugient sur ces marchés ; quoique les experts aient eu bien des raisons objectives d’anticiper la baisse des prix, on assiste au contraire à leur très forte hausse : c’est la règle, en effet : quand des capitaux entrent en masse sur un marché quelconque, ils s’y valorisent inévitablement dans un premier temps) ;

– le processus cumulatif s’enclenche : les entreprises ont un besoin croissant de couverture ; les opérations sont de plus en plus risquées ; les opérateurs, à leur tour, se couvrent, les marchés de produits dérivés sont toujours plus complexes et abstraits (futurs, options) ;

– pour élargir encore le marché, et, plus immédiatement et sans le dire, pour permettre de valoriser les capitaux aisément, et sans risque, le FMI incite les pays des Périphéries (le FMI préfère " pays émergents ") à ouvrir leur marché financier ; les fonds de pension américains — et les spéculateurs — y voient un nouveau champ d’action et de nouvelles opportunités pour valoriser leurs capitaux, mais ils savent que cette valorisation a ses propres limites et ils sont préparés à repartir dès qu’ils l’estimeront plus prudent ; le premier qui part ne perd rien, tous les autres veulent se libérer au plus vite, entraînant l’effondrement des marchés, l’un après l’autre, même ceux des pays que l’on disait les plus stables, voire les meilleurs élèves du FMI (c’était le cas du Mexique et de la Corée qui, lorsqu’ils ont été atteints par la crise — en 1994 pour le premier, en 1997 pour le second —, venaient même d’être admis à l’OCDE, le club des pays développés).

 

5 – La dette : le renforcement de la domination et de la désarticulation des économies périphériques

Les conditions dans lesquelles s’est produit l’endettement des pays du Tiers-Monde et qui ont conduit à la crise de la dette rendent inutile de rouvrir la discussion classique sur une éventuelle relation positive entre endettement et développement. L’impact négatif de l’endettement sur la dynamique de ces pays prime largement. L’expression de " fardeau de la dette " qu’on trouve même dans textes du FMI n’est pas un vain mot. La dette a lourdement pesé sur la richesse et le produit disponible de ces pays. Mais dans la perspective longue, c’est la discipline de l’ajustement, dans les formes qu’elle a prises, qui aura été la plus coûteuse.

 

5.1 – Le poids de la dette

Les ratios d’endettement qu’on a présentés plus haut ne mesurent pas ce qui fait véritablement le poids de la dette. Ces indicateurs ne révèlent rien de l’enchaînement — au sens de l’asservissement — que représente l’endettement (a) ; ils ne permettent pas non plus d’imaginer que loin d’apporter un supplément de ressources aux pays sous-développés, l’endettement en prélève (b).

a – La première approche qu’on peut retenir du fardeau de la dette est celle des difficultés à assurer le service de la dette. Sous les réserves déjà exprimées, les ratios d’endettement permettent de s’en faire une idée mais ces difficultés sont mieux appréhendées à partir des arriérés de paiement. On peut considérer en effet que si un pays ne remplit pas régulièrement ses obligations à l’égard de ses créanciers, s’il ne verse pas, au moment convenu, la totalité de la somme qu’il doit au titre de sa dette, c’est qu’il ne le peut pas, qu’il n’en a pas les moyens, que la dette est trop " lourde " à porter. La preuve qu’il s’agit bien d’une impossibilité physique de payer, qu’il n’y a là aucun calcul, aucun comportement " opportuniste " est que, en pratique, de tels reports d’échéances sont acceptés, qu’ils ne donnent pas lieu à des poursuites.

Les arriérés de paiement traduisent des difficultés à payer qui semblent passagères, le versement du service de la dette reprendra par la suite. Le Brésil est ainsi resté plus de dix-huit mois sans verser d’intérêts au début des années 90. Mais dans le meilleur des cas cela s’achèvera par un rééchelonnement, c’est-à-dire un accord qui porte reconnaissance du fait que le pays ne peut pas effectivement assurer la totalité du service de sa dette.

Les données disponibles sur les arriérés de paiement montrent que ceux-ci ont toujours été importants. Début 90 on estimait à 22 milliards de dollars les arriérés dus aux banques par la quinzaine de pays lourdement endettés (contre 1,5 milliard en 1985). A ce moment là entre 55 et 60 pays avaient des arriérés de paiement qui dépassaient 20 % de leur service de la dette. En 1992 sur les 58 pays dans cette catégorie, plus des trois-quarts avaient des arriérés qui excédaient 50 % du service de leur dette et pour plus d’un quart les arriérés dépassaient 90 %.

L’Afrique a été particulièrement touchée par ce problème. Sur les 58 pays qui, en 1992, accusaient des arriérés de paiement supérieurs à 20 %, 38 appartenaient à ce continent et pour 18 d’entre eux cette situation se répétait chaque année depuis 10 ans. La perpétuation de cette situation — qui s’acccompagne d’une augmentation du taux moyen d’arriérés (61,8 % en 1983, 83,3 % en 1992) — signifie que ces pays ne peuvent même plus recourir au rééchelonnement. C’est le début de la crise de la dette multilatérale signalée plus haut.

Les rééchelonnements qui viennent desserrer la contrainte des échéances n’allègent qu’artificiellement le fardeau de la dette. Le service de la dette est bien diminué de la part qui correspond au remboursement du principal mais la restructuration allonge la période sur laquelle le pays continuera à payer. Aujourd’hui, nombreux sont les pays qui, du fait de rééchelonnements successifs, se retrouvent avec des échéanciers de paiement qui vont au-delà de 2010. C’est à juste titre que le professeur H. Bourguinat parle de " rente perpétuelle " à propos de la dette du Tiers-Monde. Ces pays se trouvent " piégés ", ils ne peuvent parvenir à se dégager de leur dette, ils sont condamnés à continuer à payer. C’est le modèle de l’usure. L’usurier n’a pas intérêt à mettre en prison le paysan qui ne peut rembourser sa dette. Chaque année le paysan apportera sa récolte, évidemment insuffisante pour régler son dû ; l’usurier lui reprêtera de quoi manger et produire de manière à ce que l’année suivante il puisse engranger à nouveau la récolte du paysan. La terre finira par appartenir à l’usurier et le paysan en deviendra le serf. La recolonisation est-elle au bout de la dette ? ...

b – Le poids de la dette c’est aussi le prélèvement sec occasionné par son remboursement.

Les flux de capitaux dirigés vers les pays sous-développés pour s’y valoriser ont logiquement généré des flux dans l’autre sens. Contrairement aux idées de reçues, pour beaucoup de pays périphériques et pendant de nombreuses années, le transfert net (la différence entre les deux flux) a été négatif : il est sorti plus d’argent de ces pays qu’il n’y en est entré. Le phénomène a pris une grande ampleur au moment de la crise de la dette quand les banques ont pratiquement suspendu les versements d’argent frais. D’un montant de 9 milliards de dollars au bénéfice des prêteurs privés en 1983, ils sont passés à 23 milliards l’année suivante et ont atteint 36 milliards pour les années 87 et 88. A ce moment-là, même la Banque Mondiale a reçu de certains pays plus qu’elle ne leur prêtait (de 1987 à 1991, l’Amérique Latine lui a ainsi apporté 2 milliards de plus que la Banque Mondiale ne lui versait). Si l’on se fie aux données officielles, le total des transferts nets négatifs pour les années 90 à 96 s’est élevé à environ 110 milliards de dollars, et le tiers de ces transferts ont été au bénéfice de la Banque Mondiale !

Une comptabilité exacte de ce prélèvement doit aussi prendre en compte le gonflement du service de la dette qui a résulté de l’augmentation des taux d’intérêt, de l’évolution des taux de change (appréciation des monnaies de règlement, dévaluation des monnaies nationales). Dans le même temps, les termes de l’échange se dégradaient. La concurrence que les pays endettés devaient se livrer pour exporter sur les marchés de leurs créanciers entraînait une chute vertigineuse des prix des matières premières (retour au niveau des années 30) et elle allait se trouvait renforcée dans les années 90 par la récession puis la stagnation qui affectaient les économies du Nord. Le jeu de tous ces facteurs a fait que les pays ont remboursé plus qu’ils ne devaient. On le voit bien sur le cas de l’Algérie qui s’était endettée en 1979-80 pour un grand projet de valorisation de ses hydrocarbures, le total de ses versements au titre du service de la dette avait déjà atteint en 1985 une valeur égale au montant de ses emprunts ! Obligée d’emprunter pour payer ce qu’elle doit dès lors que le prix du pétrole diminue fortement, elle se retrouve au début des années 90 dans une situation de transfert net négatif, de l’ordre de 3 milliards de dollars chaque année, soit environ 10 % de ce qu’était sa dette en 1980. Et, lorsqu’après 1994, l’Algérie passe pour la première fois un accord de rééchelonnement, elle se retrouve engagée à payer chaque année jusqu’en 2006 au moins, un montant d’intérêts proche de celui qu’elle versait en 1980 ! Sans compter qu’avec la conjoncture pétrolière qui a continué de se dégrader, ce premier rééchelonnement risque de ne pas être le dernier !

 

5.2 – Les coûts de l’ajustement

Le principe de l’ajustement n’est évidemment pas discutable en lui-même. Une situation de déficit — extérieur et budgétaire — appelle une politique d’ajustement, les équilibres doivent être rétablis. La question importante est de savoir à quel niveau et par quels moyens. C’est de ce point de vue que l’ajustement qui a été imposé aux pays endettés fait problème. Les programmes d’ajustement structurel (PAS) définis par le FMI et la Banque Mondiale ont rapidement été critiqués pour les " sacrifices " qu’ils imposaient à la population (a) mais c’est leur impact sur les structures économiques et les institutions qui devra être reconnu comme le plus délétère (b).

a – Dès le départ les politiques d’ajustement qui conditionnaient le soutien du FMI en cas de difficulté ont comporté des mesures " antisociales " au point de déclencher des réactions populaires violentes dans nombre de pays. Ici et là ont eu lieu des " émeutes de la faim ". Ces événements n’ont quand même pas fait reculer le FMI et la discipline de l’ajustement restera tout aussi sévère dans les programmes d’ajustement structurel. La Banque Mondiale qui les co-pilote cherchera à donner le change avec des projets destinés à apporter une " dimension sociale " à l’ajustement. Que l’UNICEF ait pu réclamer un " ajustement à visage humain " suffit à montrer que les concepteurs des PAS avaient fait l’impasse sur le sort qu’ils réservaient aux populations. Rétablir au plus vite l’équilibre du commerce extérieur et même dégager un excédent commercial, rééquilibrer le budget de l’Etat, cela passait par toute une série de moyens qui au bout du compte se soldaient par un appauvrissement de la grande majorité de la population : baisse des salaires pour accroître la compétitivité des produits exportés ou pour limiter les dépenses de l’Etat, diminution des dépenses sociales (éducation, santé) pour les mêmes raisons, le tout aggravé par l’impact sur l’emploi de la privatisation des entreprises publiques, de la réduction ou de la fermeture des services publics ou de la disparition des entreprises locales incapables de résister à la concurrence des produits étrangers qui était facilitée par l’assouplissement des politiques commerciales lui-même exigé par le PAS. Beaucoup de travaux sont là pour témoigner du " coût social " exorbitant de ces fameux PAS mais il faut lire l’étude publiée en 1989 sous les auspices de l’UNICEF car elle décrit dans le menu détail pour neuf pays, les véritables " stratégies de survie " auxquelles ont été contraints les groupes les plus vulnérables.

On a peine à croire que la Banque Mondiale ne pense jamais que la pauvreté qui la préoccupe tant aujourd’hui, n’est que le résultat des politiques qu’elle a imposées des années durant. Et on peut être inquiet quand on la voit préconiser que l’Initiative PPTE soit " assise sur un cadre renforcé de lutte contre la pauvreté ", ce qui veut dire que les pays qui veulent être admis au bénéfice de ce programme doivent " démontrer leur attachement aux réformes et à la lutte contre la pauvreté ".

b – Mais l’objectif des PAS n’était pas d’améliorer le bien-être des populations. Il s’agissait de promouvoir les conditions qui rendraient possible le remboursement de la dette, autrement dit redresser durablement la situation économique. On est loin du compte !

Les PAS devaient assurer le retour de la croissance économique, élément primordial, selon leurs inspirateurs, d’un contexte propice à un service régulier de la dette. De ce point de vue les performances des PAS restent à établir. Leur effet sur les taux de croissance économique n’a cessé d’être l’objet de discussions très serrées, y compris entre organisations internationales. La Commission Economique des Nations Unies pour l’Afrique a ouvert le feu en 1990 en contestant une étude de la Banque Mondiale qui établissait que les pays africains qui avaient appliqué des PAS sur la période 85-87 avaient enregistré une croissance réelle du PIB et une augmentation de la production agricole largement supérieures à celles des pays restés en dehors du mouvement de réformes. Le conflit n’a pas véritablement été tranché. De nombreuses études et contre-études ont suivi et suivront encore car le débat est loin de pouvoir se clore tant les désaccords sont grands en ce qui concerne la manière de mesurer l’effet des PAS sur la croissance. Ce qui est certain en tout cas, c’est que, croissance ou pas, la dette n’a pas encore fini d’être remboursée et qu’on sait déjà que dans bien des cas elle ne le sera jamais.

Le bilan des réformes menées au nom de l’ajustement structurel est certainement plus net.

Les trois piliers des PAS — la libéralisation du commerce extérieur, le rétablissement de l’équilibre budgétaire, la soumission à la " discipline du marché " — ont en effet conduit à des trains de réformes qui ont bouleversé l’architecture et les modes de fonctionnement de ces économies. D’un point de vue général — et indépendamment de l’opinion qu’on peut avoir de ces programmes — on peut penser que des changements aussi brutaux, aussi profonds et imposés de l’extérieur étaient de nature à déstabiliser ces sociétés. L’insistance actuelle sur la " bonne gouvernance " et plus encore la multiplication des crises politiques et des conflits locaux tendent à prouver que c’est bien ce qui s’est passé. Le " moins d’Etat " qu’il fallait pratiquer pour réduire le déficit budgétaire comme pour faire davantage de place à la logique du marché-garant-de-l’allocation-optimale-des-ressources, n’est probablement pas complètement étranger à ces problèmes.

Au plan économique, ces programmes d’ajustement surchargés de réforme n’ont contribué qu’à dresser un peu plus d’obstacles sur la voie du développement. Il n’y a pas à revenir longuement sur le prélèvement opéré sur les pays endettés, véritable drainage de surplus qui réduisait d’autant les perspectives d’une accumulation nationale, ni non plus sur les coupes sombres effectuées dans les dépenses d’éducation et de santé que l’on doit traiter comme " consommations de développement ". Les réformes orientées à la libéralisation de l’économie ont provoqué des dégâts plus importants.

Le remboursement de la dette, on l’a vu, passe par la constitution d’un excédent commercial en devises convertibles. On ne peut donc s’étonner de retrouver la promotion des exportations en bonne place parmi les objectifs des PAS. Un pays endetté qui voulait accéder aux " facilités de financement " du FMI était ainsi contraint à extravertir son économie si elle ne l’était déjà, c’est-à-dire qu’il devait orienter la croissance des activités productives non en fonction des besoins de la population ou du marché intérieur mais en fonction des débouchés que pouvaient offrir les marchés extérieurs. Son effort d’exportation ne visait nullement le financement des importations, autrement dit la fonction classique du commerce extérieur dans le développement qui consiste à transformer les biens non accumulables en biens accumulables (= échanger des matières premières ou des produits de consommation contre des machines et du matériel d’équipement) se trouvait pervertie. Elle l’était d’autant plus qu’à l’augmentation des exportations, il ne fallait pas faire correspondre, autant que possible, une augmentation des importations qui aurait fait perdre toute chance d’obtenir un excédent commercial. Par ailleurs, compte tenu de la nécessité d’obtenir des devises convertibles le commerce avec des pays de même niveau de développement se trouvait condamné et avec lui les possibilités d’un échange plus égal, voire plus favorable à un effort de développement.

L’assouplissement des politiques commerciales et l’instauration d’un climat de concurrence dans toute l’économie ont aussi hypothéqué le développement par leur impact direct ou indirect sur les structures productives. La privatisation du secteur public est loin d’avoir rencontré les succès escomptés : elle a réussi à priver l’Etat de son rôle de cheville ouvrière de la construction d’un système productif mais elle n’a pas toujours apporté le dynamisme attendu aux entreprises concernées, quand elle ne s’est pas soldée par leur disparition pure et simple. La libéralisation des prix et des transactions a joué à plein dans le sens du renforcement de la domination et de la désarticulation : disparition des entreprises locales incapables de résister à la concurrence des produits importés ou fabriqués localement par le capital étranger ; destruction de l’agriculture de subsistance et marginalisation de vastes régions rurales pendant que se poursuit l’extraversion de l’agriculture moderne, phénomènes a-typiques de désindustrialisation, à quoi il faut ajouter une dégradation généralisée des infrastructures. Alors que la Banque Mondiale se félicite du fait que, partout, on ait réduit la distorsion des prix, c’est-à-dire l’écart entre les prix mondiaux et les prix locaux, elle ne parvient guère à démontrer les progrès qui en ont découlé. La vérité est que l’alignement sur les prix pratiqués dans les pays développés a fait obstacle à l’établissement de la correspondance nécessaire entre structure des prix relatifs et structure des productivités sectorielles du travail et que par là la possibilité d’une accumulation nationale s’est trouvée durablement bloquée.

 

6 – Il ne suffit pas pourtant d’annuler la dette...

Affirmer que l’endettement a dressé des obstacles au développement des pays périphériques ce n’est pas affirmer que l’abandon de la dette entraînera le développement. Un simple retour sur l’histoire du demi-siècle qui vient de s’écouler suffit pour prendre la dimension des problèmes à affronter pour sortir du sous-développement. L’industrialisation, historiquement au cœur du processus de développement, dépend du jeu complexe de multiples facteurs, internes et externes, économiques mais aussi sociaux, politiques et culturels ; elle peut s’amorcer puis se bloquer. L’expérience latino-américaine des années 60, celle plus récente de quelques pays asiatiques en témoignent.

Tout ce qu’on peut dire est que, pour un pays endetté, l’annulation de la dette est une condition nécessaire mais certainement pas suffisante de son développement.

Cela ne signifie quand même pas que cette annulation ne doive pas être réclamée, et pour l’ensemble des pays endettés.

Il est vrai que l’attitude des débiteurs est aujourd’hui peu agressive sur ce sujet. Le thème de la répudiation complète de la dette n’est plus à l’ordre du jour. La majorité des dirigeants des pays périphériques et le Mouvement des non alignés lui-même semblent se contenter de réclamer un allégement de la dette. Cela n’est pas vraiment surprenant dans le contexte actuel. Il est clair que le rapport des forces n’est plus celui des années 70 : à cette époque l’unité du Tiers-Monde faisait sa force et lui permettait d’arracher l’idée d’un nouvel ordre économique international et quelques réalisations en ce sens. Il reste même peu de pays dans lesquels on n’ait pas renoncé à une politique de développement auto-centré au profit d’une " intégration à l’économie mondiale ". Or, comme le montre l’histoire des abandons de dette dans les crises antérieures, il est rare que les créanciers proposent eux-mêmes de renoncer à leur " dû " et c’est bien la préoccupation des débiteurs pour la construction de leur développement qui est le facteur décisif.

Il n’en reste pas moins vrai qu’il est absolument nécessaire de refuser la confusion qui prévaut aujourd’hui dans le débat sur l’annulation de la dette et même la dénoncer. L’argumentaire servi par nombre d’économistes aujourd’hui sur ce sujet n’a, en effet, souvent plus rien à voir avec l’analyse économique. Affirmer que l’annulation de la dette n’améliorera pas la situation de la population puisque elle profitait largement aux individus et aux groupes placés dans les cercles du pouvoir, c’est faire un peu vite l’impasse sur ce que " rapporterait " au plus grand nombre la fin des programmes d’ajustement structurel. Si l’on doit calculer des coûts et des avantages, autant le faire correctement ! Ce qui veut dire sortir aussi de l’idéologie libérale qui condamne à une approche micro-économique et empêche par là de voir que les pays du Centre tireraient autant d’avantages de l’annulation de la dette que ceux de la Périphérie, bref que leurs intérêts sont les mêmes dans cette affaire. Mettons de côté ceux qui pensent simplement que puisque l’annulation de la dette n’apportera pas le développement, il faut privilégier d’autres " causes ". Moralisateurs avant tout, le discours de ces intellectuels parfois engagés dans le combat de la solidarité finit par être politiquement douteux.

Bibliographie

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Maurice Byé et Gérard de Bernis, Relations économiques internationales, 5ème éd., Dalloz, Paris, 1987.

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Yves Crozet, Lahsen Abdelmalki, Daniel Dufourt et René Sandretto, Les grandes questions de l’économie internationale, Nathan, Paris, 1997.

Elias Gannagé, Economie de l’endettement, PUF, Paris, 1994.

Marie-France L’Hériteau, Le FMI et le Tiers-Monde, IEDES-PUF, Paris, 1986.

Eric Toussaint, " Briser la spirale infernale de la dette ", Le Monde Diplomatique, Septembre 1999.

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UNICEF, L'Afrique vers la reprise économique : de la stagnation et l'ajustement au développement humain, une étude de l'UNICEF, Economica, Paris, 1992.

World Bank, Global Development Finance, publication annuelle.

voir aussi la revue Alternatives sud

n° 1994:2 Les effets sociaux des Programmes d’Ajustement Structurels dans les sociétés du sud.

n° 1995:3 Ajustement structurel au Maghreb.